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In der Februarsession 2021 diskutiert der Grosse Rat die zukünftige Ausgestaltung des Bündner Wahlsystems. Die Regierung hat in der Vorbereitung der Debatte und der Diskussion der verschiedensten Alternativen vier Kriterien aufgestellt, nach der sie die Wahlsystemvarianten bewertet hat. Neben der Bundesrechtskonformität, der Stabilität und der Transparenz ist das auch die Berücksichtigung der Vielfalt Graubündens:

«Berücksichtigung und Abbildung der geografischen (Talschaften), kulturellen, wirtschaftlichen, sprachlichen, gesellschaftlichen und konfessionellen Vielfalt Graubündens (Vielfalt)»

Aus dem Bericht zur Anpassung des Wahlsystems für den Grossen Rat, Regierung Graubünden, 17.3.2020

Eine explizite Auseinandersetzung mit diesen Vielfaltskriterien – geografisch, kulturell, wirtschaftlich, sprachlich, gesellschaftlich und konfessionell – hat die Regierung aber nicht gemacht. Aus diesem Grund wird in diesem Beitrag kurz aufgezeigt, welche Kriterien hinzugezogen werden können, um die zwei diskutierten Varianten – Modell E, «Mischmodell», sowie Modell C, «Doppelproporz» – und deren Repräsentation der Vielfalt zu bewerten.

Eine Herausforderung ist, diese Begriffe überhaupt zu quantifizieren. Eine andere ist, dass gerade durch die Ähnlichkeit der Wahlkreisaufteilung in beiden Modellen gewisse Vielfaltskriterien kaum differenzieren werden zwischen den Wahlsystemen.

Graubünden wählt heute sein Parlament im Majorzsystem, sodass bisherige Wahlen als Hinweis dienen, wie das Mischmodell mit Majorz und zusätzlichen Proporzelementen in Zukunft funktionieren würde. Ausserdem wählt Graubünden seine Vertretung im Nationalrat im Proporzsystem, welches also als Hinweis herangezogen werden kann, wie ein Doppelproporz funktionieren könnte. Auf Basis der Nationalratswahlen und der Grossratswahlen der letzten Jahre soll also versucht werden, eine Annäherung an die zukünftigen Varianten zu machen.

Geografisch, kulturell, wirtschaftlich, sprachlich, konfessionell

Die zwei Modelle E und C sind mit fast identischen Wahlkreisen geplant. Somit werden die Sitze gleichermassen auf die Regionen und Täler verteilt. Es gibt also keinen Grund zur Annahme, dass sich die geografische Vielfalt unterscheiden würde, solange die Wahlkreise quasi gleich sind.

Die geografische Ähnlichkeit der zwei vorgeschlagenen Wahlsystemen führt auch dazu, dass weitere Kriterien der Vielfalt sehr ähnlich ausfallen. Kulturell-sprachliche Räume (wie beispielsweise die Valli, die verschiedenen Täler der Rumantschia, die Walsergebiete oder das Prättigau) sind ebenfalls geografisch definiert, somit haben die vielen kleinen Wahlkreise auch die Funktion, diese Vielfalt zu garantieren. Ähnliches gilt für wirtschaftliche Räume, bspw. ländlichere Gebiete oder das Bündner Rheintal, oder konfessionelle Gebiete. Solange die Ausgestaltung der Wahlkreise, ob im Majorz oder Proporz, diese Regionen und Gebiete ermöglicht, ihre jeweils eigene Vertretung zu wählen, ist die grundsätzliche Vielfalt aus diesen Perspektiven, welche sich regional verorten lassen, gewährleistet.

Auf der anderen Seite lässt sich für die geografische Vielfalt beim Mischsystem ein Defizit identifizieren, welches auf die Teilung von kulturell-geografischen Räumen wie Gemeinden in mehrere Wahlkreise zurückführen lässt. Die verschiedenen Teile der Gemeinde sind zwar sicher vertreten, aber gemeindeübergreifende Anliegen und Ziele verlieren so an Gewicht. In einer solchen Abwägung verschiedener Vielfaltsaspekten scheint es sinnvoller, auf bekannte Bezugsgrössen zu setzen. Somit kann argumentiert werden, dass das Proporz-Modell C eine bessere Repräsentation der Realität ermöglicht als die Wahlkreisspaltungen nach Majorz-Modell E mit fiktiven Grenzen innerhalb von Gemeinden. Während die Vielfalt zwar sehr ähnlich ist, repräsentieren bestehende Wahlkreise besser die Interessen als fiktive Spaltungen.

Gesellschaftlich

Interessanter wird die Auseinandersetzung, wenn die gesellschaftliche Vielfalt betrachtet wird. Unter diesem Begriff können viele verschiedene Aspekte berücksichtigt werden, welche sich nicht direkt auf geografische Räume reduzieren lassen: die politisch-ideologische Meinungsvielfalt, die Repräsentation nach Geschlecht oder die Altersverteilung im Parlament, um nur ein paar offensichtliche Grössen zu nennen.

Politisch-ideologische Meinungsvielfalt

Die Repräsentation der politischen Meinungen ist sicher eine der zentralsten Grössen in der Wahlarithmetik, geht es doch um die Frage, wie die gesellschaftlichen Strömungen in den politischen Institutionen vertreten werden. In der Schweiz hat die Einführung des Proporz im Nationalrat im Jahr 1919 nachhaltig das politische System und die Debattenkultur verändert, wurde durch die Anpassung des Wahlsystems doch ein besseres Abbild der Bevölkerung im Nationalrat anhand der politischen Meinungen ermöglicht – und hat der damals starken FDP grosse Einbussen beschert. Entsprechend ist die Frage des Wechsels vom Majorz zum Proporz auch im Kanton Graubünden konfliktreich.

Die drei Parteien FDP, CVP und BDP verfügen im aktuellen Parlament über 89 von 120 Sitzen, was einer Vertretung von 74 Prozent entspricht. Bei den Nationalratswahlen 2019 haben diese drei Parteien im Kanton Graubünden im Proporzverfahren allerdings nur 39 Prozent erreicht. Wird die proportionale Stärke der Parteien bei den Nationalratswahlen (2019) mit ihrer Vertretung im Majorz-Parlament (2018) gegenübergestellt, so zeigt sich ein deutliches Bild der Disproportionalität.

Aus der Politikwissenschaft bekannt ist der Gallagher-Index, welcher die Disproportionalität von Wahlsystemen darstellt. Für Graubünden würde dieser folgendermassen berechnet:

Partei	% Stimmen, NR 2019	% Sitze, GR 2018	Diff. ^2
SVP	29.94	7.50	-501.76
SP	17.12	15.83	-1.66
CVP	16.35	25.00	+19.3
FDP	13.63	30.00	+32.74
BDP	9.10	19.17	+20.14
GLP	8.35	2.50	-11.7
Verda	5.52	*	*
Gallagher	Wurzel(Summe/2)		17.14

Somit kommt der Kanton Graubünden aktuell auf eine Disproportionalität von 17.14. Zum Vergleich: der aktuelle Wert für den Nationalrat ist bei 2.8.

Kein anderer Kanton kommt auch nur annähernd an den Wert von Graubünden ran, d.h., Graubünden hat das unrepräsentativste Parlament der Schweiz. Entsprechende Werte gibt es im Datensatz «Patterns of Democracy in the Swiss Cantons» der Universität Bern. Für Graubünden (und Appenzell Innerrhoden) existiert im Datensatz kein Wert, da keine Parteistärke bei den Majorzwahlen anhand von Parteistimmen berechnet werden kann. Die Parteienstärke bei Nationalratswahlen ist somit eine Behelfsgrösse, da sonst keine Disproportionalität berechnet werden könnte. Entsprechend ergibt sich eine Unschärfe: Wahlen im Doppelproporz würden, lokal umgesetzt, nicht dieselben Resultate haben wie kantonsweite Nationalratswahlen. Allerdings zeigt sich anhand der Diskrepanz zwischen den Wahlresultaten bei den zwei Wahlmodi, dass das Majorzsystem mit sehr lokalen Wahlen gewisse Parteien stark übervorteilt und andere schwächer dastehen lässt.

Ein Mischmodell mit einem dominanten Majorzelement wird diese Disproportionalität im Grossen Rat beibehalten. Die Vielfalt des Kantons aus Perspektive der Meinungen, der politisch-ideologischen Stärke wäre weiterhin nicht gut abgebildet. Zwar würde in den Proporzkreisen eine bessere Vertretung ermöglicht, allerdings in einem sehr kleinräumigen Umfeld und nur für einen kleinen Teil des Kantons Graubünden. Gesamtkantonal betrachtet würde die Disproportionalität sogar steigen: die SP beispielsweise kompensiert heute in Chur per Majorzwahl ihre Untervertretung im Rest des Kantons. Verliert sie in Chur wegen dem Proporz Stimmen und ist in den Majorzkreisen weiter deutlich untervertreten, vergrössert sich die Diskrepanz also sogar.

Auf der anderen Seite zeigt sich auch in anderen Kantonen, dass ein Doppelproporz am besten die Vielfalt repräsentiert. Beispielsweise hat der Blog Napoleon’s Nightmare berechnet, dass Doppelproporz-Systeme und grössere Wahlkreise eine bessere Proportionalität (einen tieferen Gallagher-Index) erreichen als Proporzsysteme mit kleineren Wahlkreisen und Hagenbach-Bischoff-Modelle. Die Disproportionalität bei Doppelproporzsystemen bewegt sich im Bereich von etwa 1, verglichen zur heutigen Disproportionalität im Kanton Graubünden bei einem Indexwert von mehr als 17.

Soll die Vielfalt des Kantons aus Perspektive der Meinungen und politischen Ansichten vertreten werden, so ist das Modell C mit dem Doppelproporz deutlich besser als ein Mischsystem mit mit vielen Majorzrkreisen.

Frauenrepräsentation

In den letzten drei Legislaturen im Grossen Rat waren jeweils rund 20% der Mitglieder im Grossen Rat Frauen. Dieser Wert ist, im Vergleich zu anderen kantonalen Parlamenten oder der Bundesversammlung, deutlich tiefer. So ist er schweizweit in den kantonalen Parlamenten bei 30%, im Nationalrat bei 42% und sogar im Ständerat, der auch im Majorz gewählt wird, bei 26% und somit höher als in Graubünden.

Sowohl beim Nationalrat wie auch bei den kantonalen Parlamenten wurde der Wert von 20% Mitte der 1990er Jahre erreicht und stieg fortan weiter. Diese Entwicklung hat Graubünden noch nicht mitgemacht. Ein weiterer Grund für die tiefe Vertretung von Frauen im Grossen Rat liegt wohl in der Kleinräumigkeit der Kreise: in den Einerwahlkreisen ist die weibliche Vertretung jeweils noch tiefer. Das System wurde etabliert, als Frauen noch nicht mitentscheiden durften und als noch andere Prioritäten galten als heute. Majorzsysteme mit wenig Sitzen führen ausserdem in vielen Fällen dazu, dass Frauen untervertreten sind – unter anderem deshalb ist im siebenköpfigen Bundesrat erst ein Jahr (2011) lang eine Frauenmehrheit an der Macht gewesen und hat der Bündner Regierungsrat aktuell keine Frau.

Proporzsystem und grössere Wahlkreise gehen also in der Schweiz mit einer besseren Vertretung von Frauen einher. Während der Doppelproporz weiter in den kleinen Wahlkreisen durchgeführt wird, so kann zumindest in mittleren und grösseren Wahlkreisen mit einer Steigerung des Frauenanteils gerechnet werden – immerhin hat Graubünden eine mehrheitlich weibliche Vertretung im Nationalrat, und das in einem Wahlkreis mit fünf Sitzen. Es ist also anzunehmen, dass der Doppelproporz zu einem weiblicheren Parlament führt, zumindest schrittweise. Ein späterer Schritt hin zu grösseren Kreisen würde sicher den Weg für Frauen ins Parlament weiter vereinfachen.

Alter

Eine zweite Gruppe, welche in der Politik immer stärker einbezogen wird, sind jüngere Generationen. So wurde vor 30 Jahren das Stimmrechtsalter auf 18 Jahre gesenkt, aktuell wird eine Senkung auf 16 Jahre diskutiert.

Im aktuellen Grossen Rat, gewählt im Majorz, ist der Altersschnitt bei 53.6 Jahren. Im 2019 gewählten Nationalrat ist der Altersschnitt bei 48.4 Jahren. Das ist eine Differenz von mehr als fünf Jahren.

Aus-Wahl

Bei vielen dieser Aspekten der Vielfalt wird sich die Frage stellen, ob tatsächlich die Wahlregel – also Majorz oder Proporz – dazu führt, dass beispielsweise Frauen oder jüngere Generationen schlechter vertreten sind. Das kann natürlich nicht einfach so gesagt werden. Zwei wichtige Elemente der Wahl werden aber deutlich von diesen zwei Regeln beeinflusst: die «verlorenen» Stimmen und die Auswahlmöglichkeiten.

Im heutigen Majorzsystem sind Stimmen, welche nicht für die gewählten Personen abgegeben wurden, jeweils «verloren». Illustrieren lässt sich das gut an einem Einerwahlkreis:

• Drei Personen möchten auf den Sitz kandidieren; Anna, Bruno und Ciril. Wenn Bruno die grössten Chancen hat und Ciril als Herausforderer eingeschätzt wird, dann ist Anna die Aussenseiterin. Wer die Wahl beeinflussen möchte, muss also auf die zwei stärksten setzen: Bruno oder Ciril.

• Für Anna lohnt es sich in der Konsequenz gar nicht zu kandidieren, da sie selber auch weiss, dass ihre Chancen zu klein sind und ihre Stimmen zu Bruno oder Ciril abwandern, wo sie am Wahlresultat etwas bewirken können. Besser ist es für sie, entweder Bruno oder Ciril zu unterstützen; je nachdem, wer ihr politisch näher steht.

• Schafft Bruno oder Ciril dann die Wahl mit knapp 51% der Stimmen, dann ist rund die Hälfte des Wahlkreises nicht direkt im Grossen Rat vertreten. Hinzu kommen die, welche gar nicht gewählt haben, da sie ihre Stimme nicht der für sie richtigen Kandidatin abgeben konnten: Anna.

• Der Einerwahlkreis und das Majorzsystem führt also dazu, dass weniger Personen antreten, da ihre Wahl aussichtslos ist, und Stimmen verloren gehen, da diese nicht die Zusammensetzung des Grossen Rats beeinflussen. Ausserdem sinkt möglicherweise die Partizipation, Leerstimmen steigen an.

Im Doppelproporz zählen aber auch diese Stimmen bei der Sitzverteilung mit: zuerst wird auf kantonaler Ebene geschaut, welche Partei wie viele Sitze erhalten soll. Zurück zum Beispiel von Anna: sie hat zwar in ihrem Kreis wenig Chancen auf einen Sitz, aber alle Stimmen für sie werden kantonsweit trotzdem berücksichtigt, und sie kann vielleicht ihrer Kollegin im Nachbarskreis helfen, da sie gemeinsam doch auf einen Sitz kommen.

Der Doppelproporz führt also potenziell dazu, dass mehr Personen kandidieren, da ihre Stimmen nicht verloren gehen. Heute ist die Auswahl bei den Grossratswahlen vergleichsweise sehr klein – auf einem Sitz kommen keine zwei Kandidierende. In kleinen Kreisen und mit wenigen Sitzen ist es je nach Situation aussichtslos zu kandidieren, entsprechend treten weniger Personen an, was die Auswahl reduziert. Die Parteien werden im Doppelproporz aber versuchen, in allen Kreisen ihr Wahlpotenzial abzurufen, indem sie mehr Kandidierende aufstellen. Auch dort, wo die Chancen für ein Sitz klein sind. Durch mehr Kandidierende kann auch erwartet werden, dass die Vielfalt der Kandidierenden steigt. Dies wiederum steigert das Interesse und die Partizipation der WählerInnen, weil sie bei der Wahl mehr Möglichkeiten haben, und allenfalls ihre Interessen in Form des Wahlzettels besser ausdrücken können. Um diese unterschiedlichen Interessen anzusprechen, versuchen die Parteien wiederum, eine grössere Vielfalt bei den Kandidierenden zu erreichen. Kurzum: das System hat einen in sich eingebauten Mechanismus, der zu einem vielfältigeren Parlament führt, im Vergleich zu einem Majorzmodell, wo auf die stärkste Person gesetzt werden muss.

Wandel und echte Vielfalt – oder Tradition und einseitige Vielfalt

Dieser kurze Überblick wie die zwei vorgeschlagenen Modelle die Vielfalt des Kantons repräsentieren zeigen eine klare Tendenz: Wird eine echte Vielfalt gewünscht, so ist das Modell C mit dem sogenannten «Doppelproporz» ein grösserer Garant für ein vielfältig zusammengesetzter Grosser Rat. Gerade die Meinungsvielfalt wird von einem Proporz per Definition besser berücksichtigt und die Disproportionalität der Parteien wäre deutlich kleiner als mit dem heutigen Majorzmodell. Aber auch die Vertretung der Frauen und der jüngeren Generationen könnte besser werden – nicht zuletzt, weil die WählerInnen wahrscheinlich eine grössere Auswahl erhalten werden.

Auf der anderen Seite steht das traditionelle Modell mit ein paar kleinen Anpassungen. Die heutige und historische Zusammensetzung des Grossen Rates sind ein guter Anhaltspunkt, wie das Modell E die Vielfalt des Kantons abdeckt. Zwar wird dieses Modell dem Anspruch der geografischen Vielfalt gerecht, allerdings wird diese Dimension einseitig und überproportional gewichtet – auf Kosten der anderen gesellschaftlichen Dimensionen der Vielfalt, für die das Modell E wenig übrig hat.

Ein Gastbeitrag publiziert in der «Südostschweiz» vom 26. September 2020 und auf Napoleon’s Nightmare.

Die Bündner Regierung hat jüngst den mit Spannung erwarteten nächsten Schritt bei der Korrektur des Bündner Wahlsystems publiziert. Geworden ist es ein Rückschritt, der die Interessen der FDP, CVP und BDP schützt. Machtpolitisch ist klar, dass die Regierung so den Weg des geringsten Widerstands gewählt hat, denn die drei bürgerlichen Parteien haben im Grossen Rat eine satte Mehrheit (und vier von fünf Regierungssitzen). Ein neues Wahlsystem ohne mindestens eine dieser Parteien ist also nicht umsetzbar. Juristisch sind immer noch viele Fragen offen. Ob das vorgeschlagene Mischsystem mit Majorz und Proporz vom Bundesgericht akzeptiert wird, ist zumindest fraglich, wie die Regierung selbst auch schreibt.

Doch was sind die demokratischen Folgen? Das möchte ich in diesem Beitrag aufgreifen, um so zwischen den Zeilen des Modells E zu lesen, was die greifbaren Folgen für die Bevölkerung und ihre Vertretung in Chur sind. Als Grundlage dienen mir drei Stichworte und Kennzahlen.

Repräsentation: 39 vs. 74 Prozent

Die Regierung stützt mit dem Modell E unmissverständlich die Interessen der FDP, CVP und BDP. Diese drei Parteien haben bei den Nationalratswahlen 2019 einen Wähleranteil von gerade mal 39 Prozent erreicht. Im Grossen Rat haben sie aber 89 von 120 Sitzen, also 74 Prozent. Kein anderer Kanton hat so eine deutliche Verzerrung zwischen dem proportionalen Resultat der Nationalratswahlen und der Vertretung im Parlament – dank dem heutigen Majorzsystem. Diese Machtbasis wollen diese Parteien verteidigen, folglich sträuben sie sich gegen ein repräsentativeres System, wie beispielsweise das Modell C mit Doppelproporz.

Erschwerend für die Repräsentativität des Grossen Rates kommt hinzu, dass die Auswahl in den Kreisen häufig sehr gering ist. In den kleinen Kreisen treten wenig Personen an, denn häufig haben nur eine oder zwei Parteien realistische Chancen auf eine Wahl. Wer nicht gerade die lokal dominierende CVP oder FDP wählen möchte, hat also kaum Auswahl. Eine tiefe Partizipation und ein hoher Leerstimmenanteil sind die Folge. So waren 2018 in Santa Maria in Calanca 38 Prozent der abgegebenen Wahlzettel leer. Diese Bündner Eigenart wird mit dem neuen System sogar gestärkt: Mittelgrosse Kreise werden weiter aufgespalten, was die Auswahl und politische Vielfalt weiter einschränken wird und das Repräsentationsdefizit weiter verschärft.

Fraktionsdisziplin: Höher als im Nationalrat

Begründet wird dies mit dem Bündner Bonmot «Köpfe statt Parteien». Doch eine Auswertung des Abstimmungsverhaltens im Grossen Rat im Vergleich zum Nationalrat zeigt, dass dies schlicht nicht die politische Realität widerspiegelt (siehe Grafik): Die Debatten und Entscheidungen im Bündner Grossen Rat werden von den Parteien geprägt. Die Fraktionsdisziplin, also die Geschlossenheit innerhalb der Parteien, ist sogar grösser als im Nationalrat, der nach Proporz gewählt wird und stark polarisiert ist. Die FDP kommt im Nationalrat auf einen Geschlossenheitswert von 85 (auf einer Skala von 0 bis 100), im Grossen Rat sogar auf 91 Punkte. Die Idee hinter einer Majorzwahl – unabhängige Personen zu wählen, welche dann die lokalen Interessen unabhängig von Ideologien vertreten – ist in der Bündner Politik also ein Hauch vergangener Zeiten.

Anzahl Kreise: Make Graubünden great again?

Zudem bedingt das vorgeschlagene System, dass die Kreise regelmässig an die Entwicklung in Graubünden angepasst werden, wenn ein Gebiet zu wenig oder zu viel Einwohnerinnen und Einwohner hat oder Gemeinden fusioniert werden. Diese Wahlkreisarithmetik kennen wir zur Genüge aus den USA als «Gerrymandering». Dort werden diese Anpassungen von der Mehrheitspartei regelmässig genutzt, um die eigene Macht zu zementieren und Grenzen willkürlich so zu ziehen, dass genehme Mehrheiten entstehen. Geführt hat dies zu einer tief gespaltenen Gesellschaft, welche erbittert streitet.

Schliesslich scheinen – ohne historisch gewachsene Kreise, ohne klare Regeln für Grenzen – die Wahlkreise auch willkürlich. Wieso wählt Ilanz/Glion mit Obersaxen Mundaun, statt mit Schluein und Sagogn? Wieso wählt Untervaz im Kreis Fünf Dörfer im Proporz, die grössere Gemeinde Domat/Ems aber neu als eigener Wahlkreis im Majorz? Wie werden neue Grenzen innerhalb einer Gemeinde erschaffen, wie beispielsweise in Davos? Die Folge ist eine ewige Debatte nach amerikanischem Vorbild über Struktur statt über Inhalte und die Zukunft Graubündens. Heute 39 Kreise, bei den nächsten Wahlen dann 43, später vielleicht 44, 45, 46 – die Strukturen werden zersplittert und Gebietsreform sowie Gemeindefusionen rückgängig gemacht.

Verpasste Chance für Ruhe

Für die Regierung ist es opportun, dem Wunsch der drei grossen Grossratsparteien zu folgen. Ob dadurch der Sache gedient ist, wird sich herausstellen. Denn ein Modell E wird es schwer haben. Gerade in der Volksabstimmung, wo enttäusche Proporzbefürworterinnen und -befürworter gemeinsam mit den betroffenen Gemeinden die realistische Chance haben, ein solches System an der Urne abzulehnen. Auch wenn die Vorlage angenommen wird, drohen Beschwerden vor Bundesgericht und dauernde Diskussionen über die «richtigen» Wahlkreise. Ruhe wird so nicht einkehren.

Dabei hätte die Regierung die Chance gehabt, die Diskussion um das Bündner Wahlsystem mittelfristig zu lösen: Indem sie ein Modell wählt, das repräsentativer ist, das nicht nur einseitig die geografische Vielfalt gewährleistet, das die demokratische Auswahl und Beteiligung fördert, das der politischen Realität der Arbeit im Grossen Rat entspricht und das nicht alle paar Jahre angepasst werden muss.

Nach der Regierung ist jetzt der Grosse Rat dran. Dieser hat die Chance, mutiger zu sein und Korrekturen anzubringen. Gerade «Die Mitte» könnte sich hier positionieren und neue Wege gehen. So liesse sich ein System finden, das in der Volksabstimmung eine Chance hat – und Graubünden könnte im Jahr 2022 ein repräsentatives Parlament wählen.

Der Grosse Rat ist in die neue Legislatur gestartet, und somit ist auch auf grwatch.ch die neue Legislatur eingeläutet worden. Insbesondere bedeutet das, dass die Zähler bei der Anwesenheit, der Loyalität und den Fraktionswerten auf null zurückgesetzt wurden. Die Werte beziehen sich also auf die neugewählten 120 Mitglieder, und somit auf einige neue Gesichter.

grwatch.ch wird auch in dieser Legislatur dranbleiben und die Grafiken mit dem Abstimmungsverhalten zur Verfügung stellen.

Nach den Wahlen geht es im Grossen Rat wie gehabt weiter. Und dank der Abstimmung zur Fremdspracheninitiative gibt es ein zwischenzeitliches Update der Junisession. Wer stimmt also für und wer für die Spracheninitiative?

Begleitend zum Beitrag in der Südostschweiz vom 24.5.2018. Blog als PDF runterladen.

Wie stimmen die Grossratsmitglieder im Laufe einer Legislatur ab? Mit der Publikation der einzelnen Abstimmungsentscheidungen hat der Kanton Graubünden ermöglicht, dass die Stimmberechtigten herausfinden, was ihre VertreterInnen im Grossen Rat machen. Mit genügend Abstimmungen kann zusätzlich betrachtet werden, ob es gewisse Muster des Abstimmungsverhalten gibt. Basierend auf einer Methode, welche üblicherweise für den US-Kongress angewendet wird((voteview.)), publiziert beispielsweise die NZZ((Parlamentarierrating.)) regelmässig Auswertungen von sotomo zur Links-/Rechts-Positionierung der Schweizer ParlamentarierInnen. Dieselbe Methode, genauer die Variante «W-Nominate»((Sie Fn. 1, oder für eine Zusammenfassung https://en.wikipedia.org/wiki/NOMINATE_(scaling_method).)), kann auch für den Bündner Grossen Rat angewendet werden.

Ähnlich wie die politische Karte von Smartvote kann so ein zweidimensionaler Raum definiert werden: ein Grossratsmitglied wird auf zwei Achsen eingeschätzt, die bekannte Links-Rechts-Dimension, sowie eine zweite Dimension, welche meist einen Kontrast zwischen Konservativ und Progressiv/Liberal aufgreift. Basierend auf den 360 Abstimmungen im Bündner Grossen Rat vom August 2015 bis April 2018, und unter Berücksichtigung aller Grossratsmitglieder und -stellvertreterInnen, ergibt sich das Bild in Grafik 1.

Auch für Graubünden zeigt sich eine klare Dominanz der Dimension zwischen Links und Rechts. «Links» und «Rechts» kommt dabei ursprünglich von der wirtschaftlichen Dimension: je linker eine Person eingeschätzt wird, desto stärker orientiert sie sich am Staat und gemeinschaftlichen Lösungen, während Personen auf der rechten Seite der Skala sich eher für eine freiere Wirtschaft einsetzt, welche ohne Einschränkung oder Kontrolle handeln kann. Auf Graubünden kann sich dies nicht 1:1 übertragen lassen, da wenig solche grundsätzliche Fragen diskutiert werden. Allerdings hat die Links-Rechts-Dimension heute in der Politik die grösste Tragweite, sodass sich viele andere politischen Konflikte auf dieser Dimension abspielen. Daraus ergibt sich, das beispielsweise im Vergleich mit der NZZ-Analyse für Graubünden sehr ähnliche Muster sichtbar sind wie für den Nationalrat. Die SP ist die linkste Partei, nach einer kleinen Lücke kommen als nächstes die zwei Mitteparteien CVP und GLP. Auf der rechten Seite schliessen BDP und FDP quasi überlappend an, zuletzt folgt die SVP am rechten Rand.

Grafik 1

Als zweite Achse ergibt sich eine Dimension, welche sich weniger eindeutig interpretieren lässt. Zwar sind auch hier viele Muster ähnlich zu anderen Parlamenten, wobei die SP, die GLP und die FDP beispielsweise progressivere, gesellschaftlich liberalere Positionen einnehmen und sich dadurch von einer CVP oder SVP unterscheiden. Allerdings sind viele dieser Konflikte, wie sie international (autoritär vs. libertär((Political Compass.))) oder national (Fragen wie Offenheit/Geschlossenheit zur EU oder Wertefragen wie ein Burkaverbot) bestehen in Graubünden weniger relevant. Vielmehr zeigt sich beispielsweise, dass die CVP sich von den anderen Parteien dadurch abgrenzt, dass sie stärker für dezentralere Lösungen einsteht, oder solche, welche zentralen Organisationen und Strukturen weniger Macht geben. Aus diesem Grund wird die zweite Dimension für den Kanton Graubünden als ein Konflikt zwischen konservativ-regional orientierten Werten und progressiv-kantonalen Präferenzen gesehen. Dieser zweite Aspekt der regional-kantonalen Spannung erklärt beispielsweise auch, wieso die SVP auf dieser Skala im Vergleich zu nationalen Auswertungen weniger stark am unteren Pol ist: die SVP ist zwar national die konservativste Partei, im Kanton hat sie aber nicht die Möglichkeit, mit denselben Themen zu politisieren und unterscheidet sich weniger stark von einer FDP oder BDP in der Hinsicht.

Das Muster ist noch stärker sichtbar, wenn nicht eine zweidimensionale Karte verwendet wird, sondern die zwei Achsen separat dargestellt werden, wie in Grafik 2 gezeigt (die Werte sind jeweils dieselben).

Grafik 2

Aber wie oft stimmen die Grossratsmitglieder, respektive die Fraktionen, eigentlich anders ab? Wird geschaut, welche Koalitionen hinter einem Abstimmungsentscheid stehen, also welche Fraktionen zusammen für eine gewisse Seite abgestimmt haben, so ergibt sich ein Muster der grossen Übereinstimmung. Von 360 dokumentierten Abstimmungen haben bei 140 Abstimmungen Mehrheiten((Als Fraktionsmeinung wird die Mehrheit innerhalb einer Fraktion gewertet, Abweichungen von einzelnen oder mehreren Ratsmitgliedern sind also möglich.)) von allen Parteien für oder gegen eine Vorlage gestimmt, diese war also quasi unbestritten. Am häufigsten schert anschliessend die SP auf der linken, und die SVP auf der rechten Seite aus. Als erste grosse Partei weicht die CVP von der Mehrheit ab, was in Grafik 1 und 2 die zweite Dimension stärkt.

Grafik 3

Begleitend zum Beitrag in der Südostschweiz vom 24.5.2018. Blog als PDF runterladen.

Wie geschlossen stimmen die Grossratsmitglieder im Laufe einer Legislatur ab? Mit der Publikation der einzelnen Abstimmungsentscheidungen hat der Kanton Graubünden ermöglicht, dass die Stimmberechtigten herausfinden, was ihre VertreterInnen im Grossen Rat machen. Ein interessanter Aspekt der Analyse ist die Disziplin innerhalb von Parteien oder Fraktionen. Parteien haben eine gemeinsame Ideologie oder Wertehaltung und so koordinieren sich Politikerinnen und Politiker derselben Partei in Parlamenten oft. In der Realität der Parlamentsarbeit mit detaillierten Vorlagen können nicht alle Grossratsmitglieder ExpertInnen für alle Themen sein, und so dienen Fraktionen auch zur gegenseitigen Unterstützung. Die Fraktionsdisziplin ist ein Ausdruck dieser Koordination: je geschlossener eine Partei oder Fraktion stimmt, desto stärker koordinieren sich die Ratsmitglieder. Je nach Parteiagenda kann eine besonders geschlossene Fraktion oder eine stärkere Freiheit der einzelnen Mitglieder auch bewusst sein, so gab es in den letzten Jahren Bestrebungen im Nationalrat, die Fraktionsdisziplin namentlich bei der SVP und der CVP zu erhöhen. Die Fraktionsdisziplin im Bündner Grossen Rat wird in Grafik 1 auf der linken Seite dargestellt, gleichzeitig sind Daten für den Nationalrat von 2003 bis 2017 ausgewertet worden und auf der rechten Seite dargestellt, um einen Vergleich mit dem nationalen Parlament herstellen zu können

Grafik 1

In der Grafik sind für beide Parlamente jeweils die Werte des «Agreement Index»((Siehe Schwarz 2009.)) (AI) abgetragen. Der AI-Wert berücksichtigt nicht nur Ja- und Nein-Stimmen für eine Berechnung der Geschlossenheit einer Fraktion, sondern auch Enthaltungen. Umgeht eine Person die Fraktionsmeinung indem sie sich enthält anstatt gegen die Fraktion zu stimmen, so wird diese Enthaltung ebenfalls als Abweichung gewertet.

Erstaunlicherweise zeigt sich für die letzten drei Jahre im Grossen Rat eine hohe Fraktionsdisziplin im Vergleich zum Nationalrat. Die Zahlen schwanken zwar sowohl für den Grossen Rat wie auch für den Nationalrat. Die Werte der zwei grossen Parteien CVP und FDP sind aber konsistent hoch und fast durchgehend höher als die Werte derselben Parteien im Nationalrat, welche dort als weniger stark geschlossen gelten als beispielsweise die Polparteien SP und SVP. Die SP ist in den drei beobachteten Jahren konsistent geschlossener als auf nationaler Ebene, die SVP Graubünden folgt mit der zweithöchsten Disziplin mit Werten welche den nationalen Werten in nichts nachstehen. Insbesondere zeigt sich für den Nationalrat durch den Rückblick bis 2003 ein starker Anstieg bei der SVP für die Legislatur nach der Wahl von Eveline Widmer-Schlumpf statt Christoph Blocher puttygen , die Werte für 2016 bis 2018 für die SVP Graubünden sind aber wiederum höher als in dieser neuen Ära der SVP Schweiz. Anders ist das Bild einzig bei der BDP, welche auf nationaler Ebene (dank deutlich kleinerer Fraktion) geschlossener Auftritt als im Kanton Graubünden, wo sie die tiefste Fraktionsdisziplin aufweist.

Erstaunlicherweise zeigt sich somit im Majorzparlament Graubünden eine stärkere Fraktionsdisziplin als im Nationalrat, welcher nach Proporz gewählt wird. Durch die Polarisierung auf nationaler Ebene wird die Politik im Nationalrat als besonders konfliktreich betrachtet, die Fraktionen sind viel geschlossener also noch vor 15 Jahren, und dadurch sind Kompromisslösungen schwieriger geworden. Der Nationalrat zeigt somit ein klares Muster einer Dominanz der Parteien: man stellt nicht einzelne Köpfe oder vielfältige Meinungen in den Vordergrund, sondern gemeinsame politische Positionen, für welche die Parteien mehr oder weniger stark gemeinsam einstehen.

Im Kontrast wäre der Kanton Graubünden, welcher mehrmals den Wechsel zu einem Proporzsystem mit der Begründung abgelehnt hat, dass die Wahllogik von Personen oder «Köpfen» wichtiger sei als die Ideologie einer Person. Die Majorz-Wahlen sind aber in der politischen Realität des Parlaments nicht mehr ersichtlich, vielmehr dominieren auch hier die Parteien die Debatte und das Abstimmungsverhalten. Dies geht sogar so weit, dass die Fraktionsdisziplin in grossen Parteien wie der FDP und der CVP geschlossener ist als auf nationaler Ebene.

Bereits 17 Sessionen des Bündner Grossen Rates sind mittlerweile auf grwatch.ch dokumentiert. Die Aprilsession war die letzte vor den Wahlen im Juni 2018, und somit ist es an der Zeit, einen ersten Überblick der bisherigen Daten festzuhalten:

• Insgesamt sind 360 Entscheidungen auf grwatch.ch dokumentiert.
• Die grösste Anwesenheitsdisziplin hat Roland Kunfermann (CVP/Thusis) mit 358 von 360 Abstimmungen, die tiefste Heinrich Berther (CVP/Disentis) mit 195 von 317 Abstimmungen. Heinrich Berther ist seit Beginn der Aufzeichnung auf dem letzten Platz dieser Auswertung.
• Bei den Parteien dominiert die SP die Anwesenheitsstatistik mit 95%, und die GLP landet auf dem letzten Platz mit lediglich 87% Teilnahme an den Abstimmungen.
• Am geschlossensten in diesen 17 Sessionen und 360 Abstimmungen hat die SP gestimmt, die schwächste Fraktionsdisziplin hat die BDP.
• Von den Kreisen mit mehr als zwei Sitzen hat der Kreis Disentis die stärkste Geschlossenheit (mit 5 CVP-Grossratsmitglieder) und der Kreis Thusis die beste Anwesenheitsdisziplin (mit 95%).

Weitere Auswertungen werden im Vorfeld der Wahlen folgen. Hier aber zuerst noch die Resultate der letzten Session, wo unter anderem der Grosse Rat sich für viele Petitionen des 3. Mädchenparlaments nicht erwärmen konnte, aber immerhin eine von vier Abstimmungen im Sinne des Mädchenparlaments ausfiel: eine Petition zum Thema Mobbing an Bündner Schulen wurde mit 92 zu 14 Stimmen angenommen und an die Regierung überwiesen.

Zur Möglichkeit, das Abstimmungsverhalten im Grossen Rat ohne im Grossratssaal anwesend zu sein zu sehen, kommt neu die Möglichkeit, die Debatte live mitzuverfolgen. Der Grosse Rat hat mit nur drei Gegenstimmen aus der FDP beschlossen, dass im Internet ein Livestream der Debatte verfügbar sein soll. Ob in Fuldera puttygen download windows , Arvigo oder Vals, alle Bündnerinnen und Bündner, können so hören, was ihre Vertreterinnen und Vertreter diskutieren. Wie das Öffentlichkeitsgesetz und die Entscheidung, dass Gemeindeversammlungen neuerdings für die Öffentlichkeit zugänglich sind, geht dies in die Richtung von mehr Transparenz im Kanton.

Im Dezember durfte sich der Grosse Rat mit dem Budget für das Jahr 2018 auseinandersetzen. Anders als in Kantonen wie die beiden Basel und Luzern ist dies ein weniger umstrittenes Thema in Graubünden, obwohl die Diskussion zur genauen Ausgestaltung nicht ausblieb. Insbesondere im Kulturteil des Budgets durfte der Grosse Rat sich noch mit Anträgen auseinandersetzen puttygen , so auch mit dem Auftrag Toutsch (siehe Grafik). Der Antrag wollte das Budget der Lia Rumantscha kürzen, weil diese sich gegen die No-Billag-Initiative ausgesprochen hat, welche die Existenz des Rätoromanischen Radio und Fernsehens gefährdet. Interessanterweise haben so die zwei Präsidenten der beiden Pro Idioms Engiadina und Surselva, Domenic Toutsch (SVP/Sur Tasna) und Lorenz Alig (FDP/Ilanz), den Einsatz der Lia Rumantscha für die rätoromanische Sprache mit Geldern, welche gar nicht vom Kanton oder Bund stammen, kritisiert und eine Abstrafungsaktion probiert. Der Grosse Rat ist diesem Vorschlag allerdings nicht gefolgt, und hat mit einem deutlichen Resultat den Beitrag an die Lia Rumantscha beibehalten.

In der Oktobersession des Grossen Rates 2017 wurde das neue Gemeindegesetz diskutiert und verabschiedet. Als wohl interessanteste Abstimmung wurde darüber entschieden, ob Gemeindeversammlungen in Zukunft für die Öffentlichkeit zugänglich sein sollen. Am Schluss hat der Grosse Rat für mehr Öffentlichkeit entschieden – ein zusätzlicher Schritt für mehr Transparenz im Bergkanton Graubünden.

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